Phần 1: Tóm tắt Báo cáo

Báo cáo này cung cấp một phân tích chuyên sâu về Kết luận Thanh tra số 276/KL-TTCP của Thanh tra Chính phủ (TTCP), đặc biệt là nội dung liên quan đến việc các ngân hàng thương mại (NHTM) sử dụng vốn huy động từ phát hành trái phiếu. Báo cáo khẳng định rằng, mặc dù kết luận của TTCP có thể xuất phát từ việc diễn giải theo nghĩa đen các quy định chung về trái phiếu doanh nghiệp, nhưng nó đã bộc lộ những thiếu sót cơ bản khi áp dụng vào lĩnh vực ngân hàng. Kết luận này đã bỏ qua nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật chuyên ngành và mâu thuẫn với các nguyên tắc nền tảng về quản trị rủi ro tài chính thận trọng. Báo cáo sẽ phân tích sự xung đột giữa hệ thống pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành, làm rõ khái niệm Quản lý Cân đối Tài sản Nợ – Có (ALM), và cuối cùng đưa ra kết luận rằng quan điểm của TTCP là chưa phù hợp, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường sự minh bạch và phối hợp hiệu quả hơn giữa các cơ quan quản lý.

Phần 2: Phân tích chi tiết Kết luận Thanh tra số 276/KL-TTCP

2.1. Phát hiện cụ thể về việc sử dụng vốn sai mục đích

Kết luận của TTCP tập trung vào một hành vi cụ thể của các NHTM: sử dụng vốn huy động từ trái phiếu dài hạn cho các khoản vay ngắn hạn, điều mà TTCP cho là sai lệch so với mục đích đã công bố.[1, 2]

Theo các thông tin được công bố, TTCP đã chỉ ra rằng một số NHTM, sau khi phát hành trái phiếu dài hạn với mục đích công bố là “phục vụ nhu cầu cấp tín dụng trung dài hạn”, đã vi phạm mục đích này khi giải ngân một phần nguồn vốn cho các khoản vay ngắn hạn.[2, 3] Ví dụ điển hình được nêu là trường hợp của Ngân hàng TMCP Á Châu (ACB), khi huy động vốn cho mục đích cấp tín dụng trung dài hạn nhưng đã giải ngân một tỷ trọng đáng kể (ví dụ, 2.388,04 tỷ đồng trong tổng số 2.664,59 tỷ đồng của một đợt giải ngân) cho các khoản vay ngắn hạn.[3, 4]

Cách tiếp cận của TTCP trong trường hợp này là xem xét nguồn vốn huy động như một quỹ riêng biệt, phải được sử dụng khớp nối một-một (transactionally matched) với một loại tài sản cụ thể đã được xác định trước. Quan điểm này không phản ánh đúng bản chất hoạt động của một định chế tài chính trung gian. Trong hoạt động ngân hàng, tiền có tính chất đồng nhất (fungible). Tất cả các nguồn vốn huy động, bao gồm tiền gửi, vốn vay liên ngân hàng, và trái phiếu phát hành, đều hợp thành một nguồn vốn chung (a single pool of capital). Nguồn vốn chung này sau đó được sử dụng để tài trợ cho toàn bộ danh mục tài sản của ngân hàng, bao gồm các khoản cho vay, đầu tư và tài sản thanh khoản khác. Việc TTCP áp dụng phương pháp truy vết dòng tiền một cách tuyến tính, trực tiếp từ nguồn vốn đến mục đích sử dụng cụ thể là không phù hợp với mô hình hoạt động và quản trị rủi ro tổng thể của một ngân hàng hiện đại.

2.2. Cơ sở pháp lý được TTCP viện dẫn

Khi xem xét cơ sở pháp lý cho kết luận của TTCP, một điểm đáng chú ý là sự thiếu vắng việc trích dẫn một điều khoản cụ thể từ luật chuyên ngành ngân hàng.

Các báo cáo và thông tin về kết luận của TTCP [1, 5, 6] đều nhất quán ghi nhận rằng hành vi vi phạm được xác định là “chưa đúng mục đích nêu tại phương án phát hành”.[1] Đây là một phát hiện quan trọng, vì nó cho thấy lập luận của TTCP không dựa trên việc ngân hàng đã vi phạm một điều khoản cụ thể nào đó trong Luật Các Tổ chức Tín dụng, Thông tư 22/2019/TT-NHNN hay Thông tư 01/2021/TT-NHNN. Thay vào đó, kết luận này dường như được xây dựng dựa trên nguyên tắc chung về việc tuân thủ cam kết trong bản cáo bạch, một nguyên tắc thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy định chung về phát hành trái phiếu doanh nghiệp.

Sự “im lặng” này có ý nghĩa pháp lý sâu sắc. Trong một kết luận thanh tra chính thức, việc viện dẫn chính xác điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật bị vi phạm là một yêu cầu cơ bản và bắt buộc để đảm bảo tính pháp lý và thuyết phục của kết luận. Việc TTCP không thể chỉ ra một quy định chuyên ngành ngân hàng cụ thể bị vi phạm cho thấy rằng có thể không tồn tại một quy định như vậy. Do đó, TTCP đã phải quay về một nguyên tắc pháp lý tổng quát hơn: một tổ chức phải thực hiện đúng những gì đã cam kết trong hồ sơ phát hành chính thức. Lập luận này, tuy có vẻ hợp lý ở bề ngoài, lại tạo ra một xung đột pháp lý khi áp dụng vào một lĩnh vực được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật chuyên ngành chặt chẽ như ngân hàng.

Phần 3: Sự giao thoa giữa các Khung pháp lý chung và chuyên ngành

Cuộc tranh luận này thực chất là sự va chạm giữa hai hệ thống quy định: quy định chung về phát hành trái phiếu doanh nghiệp và quy định chuyên ngành về an toàn hoạt động ngân hàng.

3.1. Quy định chung: Nghị định 65/2022/NĐ-CP

Nghị định 65/2022/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định 153/2020/NĐ-CP) là văn bản pháp lý khung điều chỉnh hoạt động phát hành trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ. Khoản 2 Điều 5 của Nghị định 153/2020/NĐ-CP, được sửa đổi bởi Nghị định 65, quy định: “Mục đích phát hành trái phiếu là để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư, cơ cấu lại nợ của chính doanh nghiệp hoặc mục đích phát hành trái phiếu theo quy định của pháp luật chuyên ngành”.[7, 8]

Đối với các tổ chức tín dụng, Điểm 1b Điều 13 quy định rõ hơn: “Riêng đối với tổ chức tín dụng,… mục đích phát hành trái phiếu bao gồm để tăng vốn cấp 2 hoặc để cho vay, đầu tư hoặc sử dụng cho mục đích theo quy định của pháp luật chuyên ngành”.[8]

Các quy định này đã thiết lập một thứ bậc pháp lý rõ ràng. Mặc dù yêu cầu doanh nghiệp phải tuân thủ mục đích phát hành đã công bố, Nghị định 65 đã chủ động tạo ra một “lối ra” pháp lý cho các lĩnh vực đặc thù bằng cụm từ “theo quy định của pháp luật chuyên ngành”. Đây không phải là một gợi ý, mà là một chỉ dẫn pháp lý bắt buộc, yêu cầu các cơ quan chức năng và đối tượng áp dụng phải tham chiếu đến khung pháp lý riêng của ngành đó. Kết luận của TTCP dường như đã không đánh giá đúng tầm quan trọng của điều khoản mang tính chuyển tiếp và ưu tiên áp dụng này.

3.2. Luật chuyên ngành về an toàn vốn: Thông tư 22/2019/TT-NHNN

Thông tư 22/2019/TT-NHNN của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) chính là “pháp luật chuyên ngành” quan trọng nhất điều chỉnh các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng. Phạm vi điều chỉnh của Thông tư này bao gồm “Tỷ lệ tối đa của nguồn vốn ngắn hạn được sử dụng để cho vay trung hạn và dài hạn”.[9, 10] Thông tư đặt ra một giới hạn trần nghiêm ngặt và giảm dần theo lộ trình cho tỷ lệ này (ví dụ từ 40% xuống 30%) [9], nhằm kiểm soát rủi ro thanh khoản và rủi ro lãi suất phát sinh từ việc “lấy vốn ngắn hạn cho vay dài hạn”.

Điều này cho thấy NHNN, với tư cách là cơ quan quản lý chuyên ngành, nhận diện rất rõ và chủ động quản lý rủi ro về kỳ hạn. Tuy nhiên, Thông tư 22 hoàn toàn không đề cập đến trường hợp ngược lại: sử dụng vốn dài hạn để cho vay ngắn hạn. Trong một môi trường pháp lý được quy định chi tiết và chặt chẽ như ngành ngân hàng, sự im lặng này mang tính cho phép và có chủ đích. Nó cho thấy cơ quan quản lý không coi đây là một hành vi rủi ro cần phải hạn chế. Ngược lại, như sẽ được phân tích ở Phần 4, đây là một nghiệp vụ giúp giảm thiểu rủi ro. Kết luận của TTCP, trên thực tế, đang cố gắng áp đặt một hạn chế mà chính cơ quan quản lý chuyên ngành đã cân nhắc và quyết định không ban hành.

3.3. Luật chuyên ngành về phát hành: Thông tư 01/2021/TT-NHNN

Thông tư 01/2021/TT-NHNN là văn bản quy định cụ thể về việc phát hành giấy tờ có giá, bao gồm cả trái phiếu, của các tổ chức tín dụng.[11, 12, 13] Tuy nhiên, phạm vi của thông tư này tập trung vào các thủ tục, điều kiện, và nghĩa vụ công bố thông tin trong quá trình phát hành, chứ không đưa ra các quy định về việc sử dụng vốn huy động theo kỳ hạn của khoản vay.[13]

Điều này củng cố thêm lập luận rằng khung pháp lý chuyên ngành của NHNN đã có sự phân định rõ ràng: việc phát hành trái phiếu tuân theo Thông tư 01, trong khi việc quản lý bảng cân đối kế toán và các rủi ro liên quan (bao gồm rủi ro kỳ hạn) tuân theo Thông tư 22. TTCP đã vô hình trung gộp hai vấn đề này làm một, sử dụng hồ sơ phát hành để áp đặt một quy tắc quản trị rủi ro không tồn tại trong các quy định an toàn hoạt động.

3.4. Bảng so sánh các quy định pháp lý liên quan

Để làm rõ sự khác biệt và thứ bậc giữa các văn bản, có thể tóm tắt qua bảng sau:

Bảng phân tích trên cho thấy một cách trực quan rằng pháp luật chuyên ngành không hề cấm hành vi mà TTCP cho là vi phạm. Ngược lại, nó chỉ tập trung kiểm soát loại rủi ro kỳ hạn thực sự nguy hiểm.

Phần 4: Yêu cầu về mặt nghiệp vụ: Quản lý Cân đối Tài sản Nợ – Có (ALM) trong Ngân hàng

4.1. Nguyên tắc cốt lõi của ALM

Quản lý Cân đối Tài sản Nợ – Có (ALM) là một quy trình quản trị tổng thể nhằm kiểm soát các rủi ro tài chính phát sinh từ sự không tương xứng giữa tài sản và nguồn vốn trên toàn bộ bảng cân đối kế toán của ngân hàng.[14, 15] Các nội dung chính của ALM bao gồm quản trị rủi ro lãi suất, rủi ro thanh khoản, và duy trì đủ vốn tự có.[16, 17, 18]

Một ngân hàng không phải là tập hợp của các dự án riêng lẻ với các nguồn vốn được “đóng mác” riêng. Thay vào đó, nó là một thực thể tài chính tích hợp. “Mục đích” của việc huy động vốn, dù qua tiền gửi hay trái phiếu, là để bổ sung vào nguồn vốn chung. Nguồn vốn này sau đó được quản lý một cách tổng thể theo các nguyên tắc của ALM để đảm bảo sự ổn định, thanh khoản và lợi nhuận cho ngân hàng. Ý tưởng khoanh vùng một khoản vốn từ trái phiếu để chỉ sử dụng cho một mục đích duy nhất đi ngược lại hoàn toàn với khái niệm quản trị ngân hàng hiện đại.

4.2. Tính chất bất đối xứng của rủi ro chênh lệch kỳ hạn

Rủi ro cố hữu và lớn nhất trong hoạt động ngân hàng truyền thống đến từ nghiệp vụ “biến đổi kỳ hạn” (maturity transformation): huy động vốn ngắn hạn (như tiền gửi không kỳ hạn) và cho vay dài hạn (như các khoản vay thế chấp mua nhà). Hoạt động này tạo ra rủi ro thanh khoản (nếu người gửi tiền rút tiền hàng loạt trước khi các khoản vay được hoàn trả) và rủi ro lãi suất (nếu chi phí huy động vốn ngắn hạn tăng lên trong khi lãi suất của các tài sản dài hạn đã được cố định).[19, 20] Đây chính là loại rủi ro mà Thông tư 22 được thiết kế để kiểm soát.

Ngược lại, hành vi “huy động vốn dài hạn để cho vay ngắn hạn” lại là một chiến lược quản trị rủi ro thận trọng. Khi một ngân hàng sử dụng một nguồn vốn ổn định, dài hạn (ví dụ, trái phiếu kỳ hạn 5 năm) để tài trợ cho một tài sản có tính thanh khoản cao, ngắn hạn (ví dụ, khoản vay 6 tháng), ngân hàng đã giảm thiểu đáng kể rủi ro. Rủi ro thanh khoản gần như được loại bỏ vì nguồn vốn đã được đảm bảo trong một khoảng thời gian dài hơn nhiều so với vòng đời của tài sản. Rủi ro lãi suất cũng được kiểm soát tốt hơn. Do đó, chính hành vi mà TTCP xác định là “vi phạm” lại là một nghiệp vụ an toàn và được khuyến khích từ góc độ quản trị rủi ro. Nếu kết luận của TTCP được thực thi một cách cứng nhắc, nó có thể vô tình đẩy các ngân hàng vào những cấu trúc tài sản – nguồn vốn rủi ro hơn.

Phần 5: Tổng hợp và Đánh giá phản biện

5.1. Đánh giá quan điểm của giới chuyên môn

Bài viết phản biện được người dùng cung cấp, mặc dù có giọng văn không chính thống và có phần gay gắt (“TTCP chưa hiểu 1 chữ”), nhưng về mặt nội dung, các lập luận pháp lý và tài chính đưa ra là hoàn toàn xác đáng. Tác giả bài viết đã xác định chính xác Thông tư 22 là quy định cốt lõi điều chỉnh rủi ro kỳ hạn, chỉ ra đúng rằng việc dùng vốn dài hạn cho vay ngắn hạn không vi phạm quy định của NHNN và hợp lý về mặt quản trị rủi ro. Tác giả cũng đã nhận diện đúng vai trò của điều khoản “pháp luật chuyên ngành” trong Nghị định 65. Phân tích trong báo cáo này đã xác thực rằng các lập luận chuyên môn của bài viết này có cơ sở vững chắc, thể hiện sự am hiểu sâu sắc về hoạt động ngân hàng hơn so với cách tiếp cận của TTCP.

5.2. Xung đột trong diễn giải: Thanh tra tài chính chung và Quy định chuyên ngành

Vụ việc này cho thấy một rủi ro hệ thống tiềm tàng: khi một cơ quan thanh tra có chức năng tổng quát (như TTCP) tiến hành kiểm tra một lĩnh vực có tính chuyên môn hóa cao (như ngân hàng) mà không có sự tham vấn đầy đủ hoặc tôn trọng vai trò của cơ quan quản lý chuyên ngành (NHNN). TTCP đã áp dụng một nguyên tắc thanh tra “một kích cỡ cho tất cả”: “đối chiếu chi tiêu với mục đích đã được phê duyệt”. Nguyên tắc này hoàn toàn phù hợp khi thanh tra một dự án xây dựng hay một nhà máy sản xuất, nhưng lại không thể áp dụng một cách máy móc cho một định chế tài chính trung gian, nơi mà bản chất kinh doanh là quản lý một nguồn vốn chung có tính đồng nhất.

Bằng cách áp dụng phương pháp thanh tra tổng quát, TTCP đã đi đến một kết luận không nhất quán về mặt pháp lý với khung quy định chuyên ngành và phi logic về mặt tài chính. Điều này bộc lộ một “điểm mù” trong cơ chế giám sát của nhà nước, nơi các cơ quan khác nhau có thể đưa ra các kết luận trái ngược nhau do sự khác biệt về chức năng, nhiệm vụ và mức độ chuyên môn. Tình trạng này tạo ra sự bất ổn về môi trường pháp lý và có thể gây tổn hại cho chính lĩnh vực mà các cơ quan này có nhiệm vụ giám sát.

Phần 6: Khuyến nghị và Kết luận

6.1. Đối với các cơ quan quản lý nhà nước (NHNN, Bộ Tài chính)

Đề xuất ban hành một văn bản hướng dẫn liên tịch hoặc công văn làm rõ cách diễn giải “mục đích phát hành” đối với các tổ chức tín dụng theo Nghị định 65. Hướng dẫn này cần nêu rõ rằng mục đích “cho vay và đầu tư” được xem là hoàn thành khi nguồn vốn huy động được hạch toán vào nguồn vốn chung của ngân hàng và được quản lý tuân thủ các tỷ lệ an toàn vốn và giới hạn rủi ro do NHNN ban hành, đặc biệt là Thông tư 22/2019/TT-NHNN.

6.2. Đối với Thanh tra Chính phủ

Khuyến nghị xây dựng một quy trình chính thức cho các cuộc thanh tra trong tương lai đối với các lĩnh vực chuyên ngành. Quy trình này nên yêu cầu bắt buộc phải có sự tham vấn hoặc tham gia của các chuyên gia từ cơ quan quản lý chuyên ngành liên quan (trong trường hợp này là NHNN) để đảm bảo các kết luận thanh tra không chỉ tuân thủ pháp luật chung mà còn phù hợp với khung pháp lý và thực tiễn hoạt động của ngành đó.

6.3. Đối với các Ngân hàng Thương mại

Trong thời gian chờ đợi hướng dẫn rõ ràng hơn, các ngân hàng nên cân nhắc sử dụng ngôn ngữ tinh tế và chính xác hơn trong các bản cáo bạch phát hành trái phiếu trong tương lai. Ví dụ, thay vì ghi mục đích là “cấp tín dụng trung và dài hạn”, có thể nêu: “Bổ sung nguồn vốn hoạt động chung phục vụ cho các hoạt động cấp tín dụng và đầu tư của Ngân hàng, đồng thời đảm bảo mọi hoạt động tuân thủ các tỷ lệ an toàn và giới hạn rủi ro do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định, bao gồm nhưng không giới hạn bởi Thông tư 22/2019/TT-NHNN.” Cách diễn đạt này liên kết trực tiếp mục đích huy động vốn với nghĩa vụ tuân thủ pháp luật chuyên ngành.

6.4. Kết luận cuối cùng

Báo cáo kết luận rằng phát hiện của TTCP về việc ngân hàng sử dụng vốn trái phiếu sai mục đích là không có cơ sở vững chắc theo pháp luật chuyên ngành ngân hàng và đi ngược lại các nguyên tắc quản trị tài chính thận trọng. Đây là hệ quả của việc áp dụng máy móc nguyên tắc thanh tra chung vào một bối cảnh tài chính đặc thù. Mặc dù việc tuân thủ bản cáo bạch là quan trọng, “mục đích” huy động vốn của một ngân hàng phải được diễn giải thông qua lăng kính của các quy định an toàn hoạt động áp dụng cho toàn bộ bảng cân đối kế toán, chứ không phải là một sự khoanh vùng giao dịch cứng nhắc. Phản biện của giới chuyên môn, tuy có hình thức không chính thống, nhưng về bản chất là hoàn toàn chính xác.

Phần 7: Các Nguồn Tham Khảo

1. Kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ
2. Báo Tuổi Trẻ: Loạt ngân hàng ACB, MB sử dụng cả ngàn tỉ tiền trái phiếu doanh nghiệp sai mục đích
3. Vietnambiz: Thanh tra Chính phủ công bố vi phạm liên quan đến việc phát hành TPDN của 5 ngân hàng
4. Báo Đại biểu Nhân dân: Thanh tra Chính phủ phát hiện ACB sử dụng hàng nghìn tỷ đồng huy động từ trái phiếu chưa đúng mục đích
5. Báo Mới: Thanh tra Chính phủ chỉ rõ vi phạm phát hành, sử dụng vốn trái phiếu tại 5 ngân hàng
6. Báo Chính phủ: Chuyển thông tin 2 vụ việc vi phạm về phát hành trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ để Bộ Công an xử lý
7. Toàn văn Nghị định 65/2022/NĐ-CP
8. Bộ Tư pháp: Giới thiệu Nghị định 65/2022/NĐ-CP
9. Toàn văn Thông tư 22/2019/TT-NHNN
10. Sở Tư pháp Thừa Thiên Huế: Giới thiệu Thông tư 22/2019/TT-NHNN
11. Luật Việt Nam: Thông tư 01/2021/TT-NHNN
12. Đảng Cộng sản Việt Nam: Toàn văn Thông tư 01/2021/TT-NHNN
13. CPA Vietnam: Giới thiệu Thông tư 01/2021/TT-NHNN
14. Tạp chí Khoa học và Đào tạo Ngân hàng: Quản lý tài sản Nợ – Có (ALM)
15. Tạp chí Khoa học và Đào tạo Ngân hàng: Chính sách ALM
16. ARFQuant: Quản lý tài sản nợ có (ALM) và giá điều chuyển vốn (FTP)
17. Bộ Tài chính: Ứng dụng mô hình ALM trong công tác quản lý nợ Chính phủ
18. PwC Việt Nam: Dịch vụ tư vấn cho ngành ngân hàng
19. Tạp chí UEF: Rủi ro lãi suất
20. Thị trường Tài chính Tiền tệ: Các loại rủi ro trong hoạt động ngân hàng